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学习贯彻《监督法》《代表法》 认真履行代表职责

时间:2014/4/29 10:03:28|点击数:

 

 
学习贯彻《监督法》《代表法》
 
认真履行代表职责
 
——在2014年人大代表培训班上
金平县人大常委会副主任    黎宁
(2014年4月26)
 
各位代表:按照本次培训班的安排,现在由我组织大家一起学习《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》以下简称《监督法》,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》以下简称《代表法》,今天我和大家一起共同学习“两法”,如有不对的地方,还请各位代表给予批评指正。
一、监督法的制定
《监督法》是由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议,于2006年8月27日通过公布,2007年1月1日起施行的。
(一)为什么要制定监督法?
早在1945年7月,抗日战争胜利前夜,毛泽东同志回答黄炎培等六位参政员到延安访问时提出的周期率问题时就说:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”邓小平同志也深刻总结了我国历史的与现实的、正面的与反面的经验,特别是十年内乱的沉痛教训,并研究了国际的经验,强调指出:“最重要的是一个制度问题”,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。1990年3月,党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》中,建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。党的十六大报告指出:“坚决反对和防止腐败,是全党一项重大的政治任务”,针对党的这种历史现状和面临的复杂形势、严峻考验,党的十六大把“加强对权力的制约和监督”作为政治建设和政治体制改革的一项重大任务,突出地提到了全党同志和全国人民的面前。全国人大代表从六届全国人大期间就开始酝酿。有十多年的人代会上,全国人大有许多代表提出议案,要求制定监督法。仅九届全国人大以后,代表就提出关于尽快制定监督法的议案就41件。以上这些就是促成监督法出台的重要因素。
(二)国家权力机关监督及其在监督体系中的地位、概念、内容
1、党和国家监督体系
党内监督制度。以党章规定为核心的党内监督制度。国家监督制度包括:权力机关、行政机关、司法机关监督制度、政协民主监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督这些监督制度同人大监督制度一起,共同构成了党和国家的监督体系。这个监督体系是全方位的,多层次的。实践证明是符合我国的国情和实际、行之有效的。
2、国家权力机关监督及其在监督体系中的地位
在党和国家监督体系中,人大监督的地位是什么?大家知道,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人民当家做主的根本途径和最高实现形式。人大作为国家权力机关,对一府两院进行监督,是党和国家监督体系的重要组成部分,是宪法赋予人大的一项重要职权,是代表国家和人民进行的监督,是具有法律效力的监督,是国家最高层次的监督。
3、国家权力机关监督的概念、内容
什么是国家权力机关的监督?是指各级人大及其常委会为保证法律、法规的有效实施,经过法定程序,对由它产生的国家机关实施的监督。监督内容和形式:一是工作监督。就是人大常委会对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律,是否符合人民根本利益,是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定,是否正确行使职权进行的监督。二是法律监督。就是人大常委会对涉及公民、法人和其他组织的权利义务、普遍适用的规范性文件是否合法所进行的监督。
(三)监督法的制定过程,制定监督法的工作,从上世纪八十年代中期六届全国人大开始酝酿到2006年出台,经过七届、八届、九届、十届人大,前后20年。历时这么长,主要是因为这部法律的政治性很强,涉及我国的政治制度和国家体制,涉及如何处理好加强人大监督与坚持党的领导的关系,如何处理好加强人大监督与支持一府两院依法履行职责的关系。也说明监督法在我国政治生活中的重要性。 
二、监督法的的概念、特点
(一)监督法的概念
监督法是依照宪法和法律的规定由全国人大常委会制定的,对人民“一府两院”实施法律监督和工作监督的法律规范。
(二)监督法主要特点
1、监督法将调整范围定位于各级人大常委会的监督工作,而不是各级人大的监督。
2、监督法完善了各级人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序。
3、监督法从我国国情和实际出发,与经济体制、政治体制文化体制等各方面的改革进程相适应,对相关问题作了切合实际的规定。
4、监督法注重处理好与宪法和有关法律的关系。
5、监督法强调各级人大常委会监督工作的民主化、公开化。
三、监督法的指导思想、基本原则
(一)指导思想
1、各级人大常委会行使职权,应当围绕党和国家工作大局,以经济建设为中心;
2、各级人大常委会行使职权,应当坚持四项基本原则,坚持改革开放。
(二)基本原则
1、依法行使职权原则。
2、集体行使职权原则。
3、促进依法行政、公正司法原则。
4、接受人代会监督原则。
5、公开原则。
四、监督法的主要内容
监督法共九章四十八条。第一章 总则。规定了原则和一些基本概念。从第二章至第八章规定了人大常委会对“一府两院”实施监督的内容、形式、途经和程序。第九章为附则。下面我重点讲讲监督法的主要内容:
(一)听取和审议“一府两院”的专项工作报告。
常委会的监督应当是直接反映人大代表和人民群众普遍要求解决的问题。监督法第九条规定,听取和审议一府两院各项工作报告的议题,根据下列途径反映的问题确定:
(1)本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题。
(2)本级人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题。
(3)本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题。
(4)本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题。
(5)人民来信来访集中反映的问题。
(6)社会普遍关注的其他问题。
同时规定:“一府两院”可以向本级人大常委会要求报告专项工作。
监督法第十四条规定,人大常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级政府、法院、检察院研究处理,并将研究处理情况向常委会提出书面报告;常委会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议,要求本级政府、法院或检察院在规定期限内,将执行决议的情况向常委会报告。也就是说,必要时,可将初次监督与跟踪监督结合起来,盯住不放,一抓到底,确实取得实效。
听取和审议“一府两院”专项工作报告的程序
(1)、要制定常委会听取和审议专项工作报告的年度计划并向社会公布。
(2)、要组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表视察、调研。
(3)、常委会听取报告前办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总,交由“一府两院”研究,并在专项工作报告中作出回应。
(4)、一府两院应当在常委会举行会议的20日前,由其办事机构将报告送交本级人大办事机构征求意见;一府两院对报告修改后,在常委会举行会议的10日前送交常委会。常委会办事机构应当在举行会议七日前将专项报告发给常委会组成人员。
(5)、听取和审议专项工作报告。由“一府两院”负责人报告。政府也可委托有关部门负责人报告。
(6)、负责人到会听取意见,回答询问。人大常委会会议审议专项工作报告时,“一府两院”应当派有关负责人员到会听取意见,回答询问。
(7)、专项工作报告经审议后,常委会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议。
(8)、“一府两院”应当在决议规定的期限内,将决议执行情况向常委会报告。
(9)、向社会公布。
(二)关于对计划、预算、执行情况和审计的监督
1、计划监督主要内容和程序。
一是听取和审议半年度计划执行情况报告。
二是常委会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告的审议意见交由本级政府研究处理。
三是审查和批准计划调整方案。
四是听取和审议中长期规划的中期评估报告。
 2、预算监督内容和程序。
     根据《监督法》十八条规定,人大常委会重点审查下列内容:
(1)预算收支平衡情况。
(2)重点支出安排和资金到位情况。
(3)预算超收收入的安排和使用情况。
(4)部门预算制度建立和执行情况。
(5)向下级财政转移支付情况。
(6)本级人大关于批准预算的决议执行情况。
预算监督的形式和程序
(1)审查和批准决算
(2)听取和审议半年度预算执行情况报告
(3)审查和批准预算调整方案
3、审计监督
常务委员会每年审查和批准决算的同时,听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
(三)法律、法规实施情况的监督
20世纪80年代以来,全国人大共制定400多件法律,国务院制定800多件行政法规,地方人大制定了8000多件地方性法规。这么多的法规执行,没有监督显然是不行的。
1、执法检查监督的对象是一府两院。各级人大常委会对“一府两院”执法工作实行监督,促进依法行政、公正司法。
2、人大执法检查监督与检察院的法律监督区别:
(1)人大监督是权力机关对由其产生的机关的监督,是政治性监督,检察院是法律监督。
(2)执法检查监督不直接处理案件,是宏观的监督。检察院监督是直接处理案件。
(3)、人大执法检查监督的内容是“法律”、“法规”的实施情况,目的是督促法律法规的正确实施。
3、监督程序:
(1)拟定和通过年度执法检查计划。
(2)落实检查步骤、要求。如检查重点、日程安排、人员组成;听取主管机关汇报、听取群众团体意见;深入基层、深入群众、开座谈会、实地考察、个别走访、随机抽查等多种方式;了解、掌握真实情况;围绕法律实施写出执法检查报告;向常委会汇报;新闻报道;审议执法检查报告。
(四)规范性文件的备案审查
对规范性文件的备案审查是各级人大常委会,为了保证国家法制的统一,而对依法享有一定立法权限的主体的立法进行的监督。也称“立法监督”,是各级人大常委会监督权的重要内容。
《监督法》第三十条规定:县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的有权予以撤销。
关于其他监督后面还要讲,这里我就不讲了。
各们代表监督法出台来之不易,内容十分重要,实施任重道远。对监督法更深的认识和理解,还有待于今后的实践,在今后的工作实践中,就监督法执行过程中遇到的新情况、新问题,希望与各位代表有机会再作进一步的交流。
以上就是我想和大家一起探讨和交流的《监督法》的有关内容,下面我们继续一起探讨《代表法》的有关内容。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人大代表作为我国各级国家权力机关的组成人员,其作用的发挥直接关系到整个人民代表大会制度作用的发挥。为了保证人大代表依法行使代表职权,履行代表义务,发挥代表作用,1992年4月3日七届全国人大五次会议通过了代表法,对代表的性质、工作、权利和义务等作出具体规定。为进一步支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责,充分发挥人大代表的作用, 2010年10月28日,十一届全国人大常委会第十七次会议通过了关于修改代表法的决定,对我国的代表制度作了修改完善。
一、代表法修改的背景
我国在1992年之前,并没有一部关于人大代表的专门法律,有关人大代表工作的一些规定只是散见在宪法和有关法律中。1992年颁布的代表法,以代表为主线,按照总则、会议期间的工作、闭会期间的活动、履职保障、代表职务的停止与终止等作出了规定,是我国保障和规范各级人大代表工作的专门的、基本的、重要的法律。这部法律,细化了宪法和有关法律的有关规定,总结了此前多年开展代表工作积累的大量成熟经验和做法,根据实践的需要系统地从法律上规定了保障和规范代表执行职务的问题,使代表工作走上了有法可依的轨道。对于保证全国和地方各级人大代表依法行使代表职权,履行代表义务,发挥代表作用,坚持和完善人民代表大会制度,具有重要意义。代表法的颁布实施,提高了对代表工作的认识,充分发挥代表作用成为坚持和完善人民代表大会制度的重要内容;促进了代表工作的制度化,并在实践中不断创新发展;代表依法履职的保障不断加强;增强了代表依法履职的责任感和使命感。但是,随着时间的推移、实践的深入、情况的变化,在社会主义市场经济和依法治国的新的历史条件下,代表法在实施过程中遇到了一些需要研究或解决的问题:一是代表履职保障存在不少困难。我国人大代表的特点是,在执行代表职务的同时,不脱离生产和工作,一些来自基层的代表,对本行政区域的经济社会发展情况、人大常委会及“一府两院”工作情况了解不多,参加闭会期间活动的时间、经费难以保障。二是代表履职的责任感需要进一步增强。有的代表履职意识比较薄弱,仅看到当代表的光荣,没有意识到担任代表的神圣职责和历史使命,责任心不强、缺乏履职热情,履职不够积极主动,存在不作为、无作为现象。三是履职的方式需要进一步明确。有的代表把代表职务作为自己开展企业经营活动、扩大个人影响的平台的现象仍然存在。如何更好地为代表履行职责提供组织服务保障,明确代表的权利和义务和履职要求、履职规范,完善代表闭会期间的活动形式和内容,加强履职情况的监督等,都需要加以进一步完善。2005年5月中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》,要求进一步支持、规范和保障人大代表依法行使职权,要求建立健全代表依法履行职责的各项具体制度,进一步增强代表工作的实效。党的十七大报告指出,要保障人大代表依法行使职权,密切人大代表同人民的联系。这些年来,代表工作和代表活动依据代表法的规定和实际情况,也创造性地进行了有益探索,积累了不少好的经验,形成了不少好的做法。这些都为进一步修改完善代表法积累了经验、创造了条件。2010年10月28日,第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了关于修改代表法的决定。此次代表法的修改,以党的十七大提出的要求为指导,深入总结实践经验,特别是深入总结中共中央9号文件实施以来各地好的做法,围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点,统筹兼顾,着力完善制度,充分发挥人大代表作用,增强人民代表大会的生机和活力,坚持和完善人民代表大会制度。
、代表法的主要内容
代表法共6章,由原来的44条增加为52条,并对第五章的题目作了修改。除了总则和附则外,分别对代表在本级人民代表大会会议期间的工作、代表在本级人民代表大会闭会期间的活动、代表执行职务的保障、对代表的监督等内容作了规定。
(一)总则
代表法总则明确了代表法的立法宗旨和依据,明确了代表的产生、性质、地位和作用及代表的权利和义务,对代表执行职务的保障、优先执行代表职务、代表接受监督的原则做出了规定。
(1)代表的地位和作用。在我国,人民当家作主,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人大代表依照法律规定分别由直接选举或者间接选举产生,是各级国家权力机关的组成人员,即全国人大代表是最高国家权力机关的成人员,地方各级人大代表是地方各级国家权力机关的组成人员。这就是人大代表的法律地位。全国和地方各级人大代表,接受人民委托,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人大的各项职权,参加行使国家权力。这就是人大代表的作用。
(2)代表的权利与义务。人大代表享有一定的权利,同时承担一定的义务。人大代表享有出席本级人大会议、参加审议,依法联名提出议案、质询案、罢免案,提出建议、批评和意见,参加本级人大的各项选举和表决,获得履职所需的信息和各项保障,以及法律规定的其他权利。人大代表应当履行的义务包括:模范地遵守宪法和法律并协助其实施,保守国家秘密,按时出席本级人大会议并认真做好审议等工作,积极参加统一组织的履职活动,加强履职学习和调查研究,与人民群众保持密切联系、努力为人民服务,自觉遵守社会公德、勤勉尽责,以及法律规定的其他义务。根据权利与义务相一致的原则,代表在行使权利的同时必须履行相应的义务。
(3)代表职务。人大代表依照代表法的规定在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动,都是执行代表职务。代表职务是一种政治性职务,是国家职务,承担着宪法和法律赋予的重大职责。国家和社会为代表执行代表职务提供保障。代表不脱离各自的生产和工作,出席本级人大会议、参加闭会期间统一组织的履职活动,应当安排好本人的生产和工作,优先执行代表职务。
(4)代表受原选区选民或者原选举单位的监督。
(二)代表在本级人民代表大会会议期间的工作
人大代表作为国家权力机关的组成人员,履行职责的方式主要是出席本级人大会议,参加国家权力机关的工作。出席人大会议,既是人大代表的一项权利,又是一项义务。代表出席人大会议,有着繁重的工作,包括六个方面:“出席会议、参加审议、提出议案、参加选举、参与表决、提出建议、批评和意见。”
(1)出席会议。代表应当按时出席本级人大会议。出席会议前,应当听取人民群众的意见和建议,为会议期间执行代表职务做好准备。
(2)参加审议。代表法第八条规定,“代表参加大会全体会议、代表团会议、小组会议,审议列入会议议程的各项议案和报告。”代表对各项议案和报告进行审议,其功能和作用在于:一是通过审议发现新的意见、建议,为修改完善有关议案和报告提供智力支持。使通过的议案和报告更具权威性,经得起检验和推敲。二是通过审议形成集体意见,为表决提供基础。三是反映、表达人民群众的意见和诉求,反映社情民意,也给社会了解、认识议案和报告提供引导。四是展示代表对议案、报告的整体态度,包括议案获得赞同拥护、反对弃权的情况,议案和报告的核心内容及焦点问题所在,为大会主席团决定是否提请表决提供依据。2010年代表法修改,专门增加了一项规定,代表应当围绕会议议题发表审议意见,遵守议事规则。
(3)提出议案。代表法第九条规定,“代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。”代表联名提出议案,实际是启动国家权力机关的决策程序。
(4)参加选举。代表法第十一条规定,“代表参加本级人民代表大会的各项选举。”地方各级人大代表有权依照法律规定的程序提出人选。地方国家机关领导人的候选人,由大会主席团和代表联名提出产生,并实行差额选举。代表联名提出的候选人同主席团提出的候选人具有同等的法律地位。
(5)参与表决。表决是代表大会决策的法定形式,也是代表对各项法律案、决议、决定草案表明最后态度的法定行为。行使表决权,是代表的一项重要权利,也是代表与会议列席人员的重要区别。
(6)提出建议、批评和意见。代表有权向本级人大提出对各方面工作的建议、批评和意见,有关机关、组织必须研究处理并负责答复。它是人大代表参政议政,表达民意的一种有效式,有利于有关机关和组织多渠道地吸收合理意见,创造性地开展工作。
3、人大代表在本级人民代表大会闭会期间的活动。
人大代表在大会闭会期间积极开展代表活动,也是代表行使权利、履行义务、执行代表职务所不可缺少的。人大代表在大会期间的工作和闭会期间的活动是一个有机整体,代表闭会期间的活动是会议期间活动的延伸和基础。代表闭会期间的活动主要有:
(1)开展视察。主要有两种:一是全面视察,也叫集中视察。二是持证视察。代表法规定,“代表可以持代表证就地进行视察。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会根据代表的要求,联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察”。代表视察应选准视察的题目和内容,在视察前进行周密计划和充分准备,视察过程中,代表不直接处理问题,可以向被视察单位提出建议、批评和意见,视察结束后,应认真撰写视察报告,提交本级人大常委会审议交有关机关组织办理。
(2)专题调研。是近年来代表闭会期间活动的丰富和发展。代表专题调研要突出重点,选准题目,有组织有准备地进行。选好题目是成功开展专题调研的前提。选题总的原则是围绕党和国家工作的大局、经济社会发展中的重大问题、关系人民群众切身利益的热点难点问题来开展调研。
(3)列席有关会议。第一,列席本级人大常委会会议。第二,列席原选举单位的人大及常委会会议。第三,列席本级人大各专门委员会会议。
(4)参加人大常委会组织的执法检查活动及其他活动。执法检查是人大常委会在监督实践中形成的,可以把工作监督和法律监督有机结合起来的一种监督形式。组织代表参加执法检查,是代表执行代表职务的一种形式。
(5)代表闭会期间活动的形式。代表闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式。以集体活动为主,是由代表在闭会期间的活动性质和特点所决定的。除了有组织的集体活动外,还可以通过走访选民群众,接待来信来访等多种方式,加强同原选区选民或者原选举单位和人民群众的联系和沟通。代表小组是代表闭会期间活动的基本形式。组织代表小组,有利于活跃、丰富和有效开展代表闭会期间的活动,充分发挥代表作用。代表小组活动的内容主要包括:学习、宣传宪法、法律和人大通过的决议、决定,以及党和国家的有关方针、政策,并了解其贯彻实施情况;开展调查研究,听取人民群众的意见和要求,并向有关部门反映。
(四)代表执行职务的保障
代表法第五条规定:“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动,都是执行代表职务。”“国家和社会为代表执行代表职务提供保障。”其主要保障包括:
(1)人大代表在人大会议上的发言和表决不受法律追究。人大代表享有言论免责权,在人大会议上的各种发言和表决不受法律追究,也就是其言论自由受到特殊保护,这是代表履行其职责的一项重要法律保障。从法律制度的层面为代表忠实地表达广大人民群众的心声,反映人民的利益和要求提供了保障。
(2)人大代表的人身特殊保护。代表作为中华人民共和国公民,其人身自由受宪法和法律保护,非经法定程序,不得限制公民的人身自由。同时,代表作为国家权力机关的组成人员,为保障他们依法履行职责,对其人身自由还给予特殊保障,对代表进行逮捕、刑事审判,或采取法律规定的其他限制人身自由的措施,除了遵守一般的刑事程序外,还要遵守一道特别的程序,即要获得人民代表大会主席团或常委会的许可。
(3)人大代表执行职务的时间保障和物质保障。代表法对代表执行代表职务的时间保障和物质保障作了具体规定,主要包括以下三个方面:第一,代表履行代表职务,其所在单位必须给予时间保障。第二,代表离开原单位执行代表职务,原待遇不变。第三,国家为代表执行职务,提供物质上的便利。
(4)组织和社会保障。县级以上各级人大常委会及其办事机构为人大代表执行职务提供服务和保障,主要包括:帮助代表知情知政;组织代表参加履职学习,协助代表熟悉人民代表大会制度,掌握履行职务所需的法律知识和其他专业知识;联系安排代表进行统一视察或持代表证就地进行视察;为代表执行代表职务提供服务保障。
(五)对代表的监督
(1)代表通过多种方式接受监督。人大代表由选民或选举单位选举产生,必须接受选民或选举单位的监督。
(2)代表不得利用执行代表职务牟取个人利益。
(3)原选区选民或者原选举单位有权依法罢免自己选出的代表。
(4)暂时停止代表执行职务。代表因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的,或者被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的,暂时停止其执行代表职务,由代表资格审查委员会向本级人大常委会或者乡镇人大报告。
(5)代表资格终止。县级以上各级人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大常委会,由本级人大常委会予以公告。乡镇人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大,由本级人大予以公告。
代表法是人大代表执行代表职务要遵守的专门的基本的法律。是人大及其常委会组织代表工作和活动要执行的法律。结合这次代表法的修改,各级人大,尤其是我们乡镇人大要对代表法进行一次广泛的学习和宣传,使这部关系人民当家作主的法律家喻户晓,提高全社会和全体人民坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性,努力营造一个有利于人大代表执行代表职务的良好社会环境,以更好地发挥人大代表的作用,促进经济与社会的全面协调可持续发展。
 

本文来源:金平人大网 作者:黎宁

 

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