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明确定位 依法履职 切实发挥乡镇人大主席团作用

时间:2016/8/15 16:00:27|点击数:

 

明确定位 依法履职 切实发挥乡镇人大
主席团作用
 
马鞍底乡人大主席团 蒋跃金
(2016年7月26日)
 
人大是我国的国家权力机关,对于人大作用的发挥,很多人都会有这样的印象:人大级别越高,发挥作用越大,运行也就越规范,人们越重视人大工作。而乡(镇)人大作为最基层的国家权力机关,虽设有人大主席团,但由于法律上对人大主席团的法律地位及职责的规定不明确,以及现实中受人财物的限制,其作用的发挥相对来说略显薄弱无力。关于乡(镇)人大主席团的法律地位,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)第十五条第一款作了规定,即“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,选举主席团。由主席团主持会议,并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”从中可以看出,乡(镇)人大主席团的法律定位为临时会议机构,而不是常设机构。虽然我省制定的《云南省乡镇人大主席团工作条例》第二条规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会设立主席团。主席团对本级人民代表大会负责并报告工作。”但由于法律的位阶性问题,仍未能改变乡(镇)人大主席团法律地位的模糊性。
关于乡(镇)人大主席团在会议期间及闭会期间的职责,《组织法》第十五、十六、十八、十九、二十一、二十二、二十六、二十八条和《云南省乡镇人大主席团工作条例》第七条作了相应规定,从中可以看出,乡(镇)人大主席团的主要职责是监督、任免、决定及召集、主持人代会和交办代表在会上提出的建议、批评和意见等,已经超出了服务人代会的范畴,具有一定的独立性,其在闭会期间的职能正在逐步强化,通过召开主席团会议,可以更好地发扬民主,研究、讨论重要事项,提高乡(镇)人大的监督水平和效果。但现实情况是,人们忽视人大主席团的作用,认为主席团可有可无,闭会期间大事小事都由主席负责的现象比较普遍,专职的工作人员基本没有,配备的人大秘书基本上都是兼职的,甚至有些乡(镇)人大主席还分管政府工作,既当运动员,又当裁判员,“种了别人的地,荒了自己的田”,主席团的职能没有得到很好的发挥,一定程度上削弱了乡(镇)人大作为基层国家权力机关的作用。与县级以上人大相比,乡(镇)人大在人财物等方面缺乏独立性:一是机构设置方面。县级以上人大设有常委会及相关工作机构,而乡(镇)人大只设主席团,主席团设常务主席1名,按照法律及相关政策规定,在民族乡或红河州北部人口5万以上、红河州南部人口3万以上的乡(镇),可设副主席1名。但由于多种因素,很多乡(镇)并未配副主席,且工作人员很多时候仅配1名兼职的人大秘书,人员不足的现状在边疆地区表现尤为明显;二是财物方面。县级以上人大有独立的财政预决算,有独立的办公系统,而乡(镇)人大没有独立的财政预决算,人大主席团开展工作、组织活动时,每次所需费用都得临时找乡(镇)长审批。制定好的述职、评议、视察、调研、学习等制度,也没办法全部得到落实,乡(镇)人大工作的规范化、制度化受到了严重制约。正因乡(镇)人大主席团在工作精力、人员、经费等诸多方面没有得到有效的法律保障,很多工作开展受制于乡(镇)党委政府,往往是其它工作做得较多,人大工作做得较少,不利于推动乡(镇)人大工作的开展。然而,随着基层民主法制建设的推进和经济社会的发展,乡(镇)人大主席团在闭会期间的任务越来越重,仅靠乡(镇)人大主席已难当重负。因此,加强乡(镇)人大主席团建设,充分发挥乡(镇)人大主席团作用,对完善我国政权体系和基层民主法制建设具有十分重要的意义。对如何发挥乡(镇)人大主席团作用,本文将从以下两个方面进行阐述。
一、明确定位,摆正关系
乡(镇)人大是我国最基层的国家权力机关,乡(镇)人大主席团、乡(镇)政府及其组成部门由乡(镇)人大产生并对其负责。如何处理乡(镇)人大主席团与本级人大、党委、政府、人大代表等关系,关系到乡(镇)人大主席团能否正常履职并充分发挥作用。作为乡(镇)人大主席团,必须摆正以下六个关系,做到履职而不失职,用权而不越权,到位而不缺位。
一是摆正乡(镇)人大主席团与乡(镇)人大的关系。关于乡(镇)人大主席团与乡(镇)人大的关系,《组织法》第十五条、《云南省乡镇人大主席团工作条例》第二条作了明确规定,即乡(镇)人大设立主席团,主席团由乡(镇)人大会议期间选举产生,主席团对本级人民代表大会负责并报告工作。虽然现行法律对乡(镇)人大主席团法律地位的定位不清,但可以明确的是,乡(镇)人大主席团是乡(镇)人大选举产生的一个机构,对乡(镇)人大负责,履行闭会期间的部分人大职责,切不可将乡(镇)人大主席团与乡(镇)人大等同起来。
二是摆正乡(镇)人大主席团与乡(镇)党委的关系。坚持和依靠党的领导是做好人大工作的根本保证,《中华人民共和国宪法》序言里明确了中国共产党的领导地位,乡(镇)人大主席团要始终坚持把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,牢固树立党的观念,切实增强政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识,自觉接受党的领导,保证党的决议、决定的贯彻落实,按照法定程序努力实现党的意图。乡(镇)人大主席团在作出重要决策之前要向乡(镇)党委报告,并征得党委原则上的同意。同时,乡(镇)党委要把人大主席团工作看作党的工作的重要组成部分,切实加强对人大主席团工作的领导,支持人大主席团依法行使各项职权,帮助人大主席团解决工作中的实际困难,在人事分工方面优先考虑乡(镇)人大主席团的需要,避免出现乡(镇)人大主席独自开展工作,以及既当裁判员又当运动员的尴尬处境。
  
  三是摆正乡(镇)人大主席团与政府的关系。人大与政府的关系是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系,是权力的授予与被授予,这是宪法和法律规定的。作为履行闭会期间人大部分职权的乡(镇)人大主席团,在闭会期间,乡(镇)政府须对乡(镇)人大主席团负责,认真执行乡(镇)人大主席团决议、决定,主动接受乡(镇)人大主席团监督,并负责向其报告工作。这要求政府从思想上尊重乡(镇)人大主席团工作,自觉摆正与人大主席团的关系;行动上积极执行乡(镇)人大主席团的决议、决定,主动接受人大主席团的监督,主动向人大主席团报告工作。乡(镇)人大主席团要依法行使职权,特别是要敢于监督,确保政府在法制轨道上运行,为乡(镇)经济社会发展保驾护航。同时,建议将乡(镇)人大主席团工作活动经费统一纳入县级财政预算,建立独立的财务管理系统,避免乡(镇)人大工作受制于政府,从而影响其作用的发挥。
     
四是摆正乡(镇)人大主席团与人大代表的关系。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)第二条第二款规定:即地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。从中可以看出,人大代表是人民代表大会的主体,是地方国家权力机关的组成人员。人大工作如果离开了代表这个主题,就成了无源之水,无本之木。《代表法》第二章和第三章,即第七条至第三十条明确规定了代表在会议及闭会期间的职责活动。《代表法》第四章,即第三十一条至第四十四条明确了代表履行职务的保障。因此,乡(镇)人大主席团要把代表工作放在工作的首位,密切联系代表,认真组织代表依法执行代表职务,为代表充分发挥作用提供良好的活动环境和条件。
    五是摆正乡(镇)人大主席团与上级人大及其常委会的关系。《组织法》第四条规定:地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。因此,各级人大之间不存在领导与被领导关系,乡(镇)人大与上级人大之间仅是法律监督关系、业务指导关系。作为履行人大闭会期间职责的乡(镇)人大主席团与县级以上人大常委会,它们之间的关系也是法律监督和业务指导关系。因此,县级人大常委要加大乡(镇)人大主席团成员的培训和业务指导力度,以提高其履职能力。
 二、恪尽职守,依法履职
明确定位、摆正关系是依法履职的前提,在明确定位,摆正关系后,乡人大主席团要根据法律规定,恪尽职守,依法履行职责,只有这样才能发挥其应有作用。《组织法》对乡(镇)人大主席团会议及闭会期间职责简单作了规定,而《云南省乡镇人大主席团工作条例》第七条则明确规定了乡(镇)人大主席团闭会期间职责,即监督、决定、任免等职责。对于乡(镇)人大主席团如何依法履行职责上,需做好以下四个方面工作。
一是发挥参谋作用。《云南省乡镇人大主席团工作条例》第七条第二款明确了乡(镇)人大主席团闭会期间听取和审议本级人民政府的经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族、社会治安等工作情况报告的职责,党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了人大重大事项决定权,即“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”在听取和审议政府报告过程中,乡(镇)人大主席团可以发挥集体智慧,为地方经济社会发展和重大决策出台而出谋划策、把脉问诊。
二是发挥监督作用。《云南省乡镇人大主席团工作条例》第七条第一、二、四款明确规定了乡(镇)人大主席团闭会期间的监督职责,保证以宪法为重点的国家各种法律法规及地方各种条例规章的顺利实施,监督政府工作情况是乡(镇)人大主席团工作的重点之一。乡(镇)人大主席团要敢于监督、善于监督,通过听取政府工作报告、组织代表视察、开展民主评议等方式,切实加强对政府的监督,确保政府不越轨、不脱轨,在法制轨道上正确行驶。在监督过程中,乡(镇)人大主席团要把握好“度”,切不可将监督变成执行,裁判员变成运动员,混淆了人大和政府的关系。
三是发挥桥梁纽带作用。乡(镇)人大主席团要充分利用其与人大代表及群众联系密切的优势,在群众与党委政府之间架起一座沟通的桥梁,深入代表、深入群众,了解民意、反映民情,当好人民群众的代言人,倾听人大代表及群众声音,将群众所思所想所需及时反映到党委政府,为党委政府决策提供参考。
四是发挥带头作用。人民的需求就是我们努力的方向和工作的重点,人大工作的目的就是促进经济社会发展,提高人民生活水平,建设和谐社会。发展是我们党执政兴国的第一要务。因此,乡(镇)人大主席团的监督、调研、审议等活动的开展要以经济建设为中心,把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为主席团行使职权的出发点和落脚点,紧紧围绕本乡(镇)改革、发展、稳定中的重大问题和关系人民群众切身利益的热点问题,依法认真履职。

 

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